by Valérie Desforges

Frontières européennes – Savez-vous qui régit la libre circulation des personnes ?

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Miss Konfidentielle vous invite à mieux comprendre le fonctionnement de notre circulation d’un Etat européen à l’autre. L’Union européenne a-t-elle un droit de regard sur les passages et les contrôles aux frontières de ses membres ? Quels textes définissent les obligations des Etats en la matière ? 

La libre circulation des personnes est l’une des quatre libertés constitutives du marché unique avec la libre circulation des marchandises, des capitaux et des services. Elle a d’abord été instaurée dans une visée économique par le traité de Rome en 1957. A l’époque, elle ne s’appliquait en effet qu’aux travailleurs.

Mais cette libre circulation des travailleurs a ensuite été élargie par un paquet de directives du 28 juin 1990 et autorise depuis les citoyens européens et les membres de leur famille à se déplacer dans un autre pays de l’UE pour voyager, étudier, travailler et résider. Elle est aujourd’hui garantie par l’article 3 du traité sur l’Union européenne et par l’article 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Sans compter la création, effective en 1995, de l’espace Schengen, qui met fin aux contrôles en son sein et renforce la surveillance des frontières extérieures.

UE, Schengen : l’Europe, un cas unique au monde pour la libre circulation des personnes

L’Union européenne est donc devenue un espace de libre circulation pour les personnes. En 2019, 17 des 513 millions d’Européens vivaient ou travaillaient dans un autre Etat membre que celui de leur naissance.

Cette liberté permet par exemple de garantir, en principe, une juste concurrence entre les travailleurs : elle vise à “l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail“, affirme le traité de Lisbonne. Elle est également adossée au droit d’établissement, qui garantit à tout citoyen européen le droit d’exercer une activité économique dans un autre Etat membre. Enfin, l’Union européenne encourage également la mobilité des étudiants via le programme Erasmus +, créé en 1987.

La libre circulation des Européens est encore renforcée par un autre dispositif : l’espace Schengen. A son origine, le 14 juin 1985, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, l’Allemagne et la France ont signé les “accords de Schengen”, du nom de la ville luxembourgeoise où les représentants des cinq Etats se sont réunis. Effectif en 1995, l’espace Schengen abolit les contrôles systématiques à ses frontières intérieures et permet une politique commune de gestion des frontières extérieures. A ce titre, les Etats ont harmonisé leurs conditions d’entrée dans l’espace Schengen pour les ressortissants de pays tiers et la manière dont elles sont appliquées. L’Union européenne a également lancé l’agence Frontex en 2004 pour aider les Etats à contrôler et surveiller ces frontières extérieures.

Aujourd’hui, le territoire de l’espace Schengen ne correspond pas exactement à celui de l’Union européenne : la Norvège, l’Islande, la Suisse et le Liechtenstein en font partie, tout comme 22 des 27 membres de l’Union européenne. Il comprend ainsi 26 membres.

Aux frontières intérieures, les Etats membres abolissent (presque) complètement les contrôles

Les Etats de l’espace Schengen doivent se conformer à son “Code frontières“. Ce dernier leur fixe des obligations, comme, pour les pays concernés, la surveillance des frontières extérieures pour protéger leurs voisins de toute entrée illégale dans l’espace Schengen. Il établit également un cadre à ces contrôles aux frontières extérieures pour qu’ils “ne constituent pas une entrave majeure aux échanges économiques, sociaux et culturels“.

Ce texte guide et contraint donc l’action des membres de l’espace Schengen. Mais il autorise également des exceptions, permettant par exemple à un Etat de rétablir temporairement des contrôles à ses frontières en cas de menace grave pour l’ordre public ou de risque sanitaire majeur. Une disposition utilisée par les Etats membres à plusieurs reprises ces dernières années dans divers cadres : l’organisation d’événements publics, la crise migratoire, les attentats terroristes ou encore la crise sanitaire du Covid-19.

Cette option leur permet normalement de contrôler les allées et venues à leurs frontières et, en fonction, d’autoriser ou non les voyageurs à pénétrer sur leur territoire. Ce qui a été fait par exemple par plusieurs Etats membres de l’espace Schengen lors de la crise des migrants en 2015-2016. Avec la crise du coronavirus, ces rétablissements de contrôles aux frontières intérieures autorisés en droit se sont souvent assortis de restrictions : les Etats ont cette fois décrété ne plus accepter les voyageurs provenant de certains pays (ou nationalités) sur leur sol.

Comment fonctionnent ces contrôles ? 

Concrètement, les contrôles ne peuvent être réalisés sur l’intégralité du tracé des frontières. Certains accès sont contrôlés 24h sur 24 au niveau des postes frontières, tandis que d’autres ne font l’objet que de contrôles aléatoires, parfois dans un périmètre proche du poste, sur la route, à bord des trains internationaux, dans les ports ou les aéroports.

L’objectif est de vérifier l’identité des personnes qui franchissent la frontière. Chaque personne contrôlée doit ainsi présenter à la police des frontières un document permettant de justifier son identité lors du contrôle. Sur les axes routiers, les papiers et l’intérieur du véhicule font également l’objet de vérifications.

La crise du Covid-19 a par ailleurs relancé le débat autour de l’échange d’informations sur les voyageurs se déplaçant au sein de l’espace Schengen ou de l’Union européenne. En effet, la question de la mise en place d’un “passeport vaccinal” permettant aux citoyens européens, mais aussi de pays tiers, de circuler dans l’espace européen, a été soulevée par le Premier ministre grec Kyriákos Mitsotákis. La Commission et le Conseil européens se sont pour l’instant déclarés en faveur d’un certificat vaccinal au niveau européen, mais limité à “un strict usage médical“, pour éviter toute discrimination entre citoyens européens selon leur statut immunitaire. Cela signifie qu’il ne pourrait pas, en l’espèce, permettre à un voyageur de franchir les frontières intérieures européennes sans justifier d’un test PCR ou observer une période de quatorzaine.

En tant que gardienne des traités, la Commission européenne a en effet pour mission de s’assurer de leur respect par les Etats membres, si besoin en saisissant la justice européenne pour faire sanctionner ceux qui commettent des infractions. Elle doit notamment assurer l’égalité de traitement entre les citoyens des différents Etats membres de l’Union. Cela signifie qu’elle pourrait, en tout état de cause, saisir la Cour de justice de l’UE contre les Etats qui ont imposé des restrictions discriminatoires envers certaines nationalités.

Outre ce levier juridique, les institutions européennes jouent un rôle politique dans la gestion des frontières de l’UE. Elles peuvent en effet édicter des recommandations – non contraignantes – sur la marche à suivre, comme elles l’ont fait récemment au cours de la crise du Covid-19. La Commission européenne a par exemple appelé les Etats membres à une levée coordonnée et progressive des restrictions à leurs frontières intérieures.

L’Union européenne a enfin élaboré une politique commune en matière d’asile et de migration, autorisée par le traité d’Amsterdam de 1997. En matière d’asile, le règlement Dublin II détermine notamment quel Etat est responsable de l’examen d’une demande d’asile, afin d’éviter qu’un même individu le sollicite dans plusieurs Etats membres à la fois. Le principe général veut que le pays responsable de la demande d’asile soit le pays d’entrée du demandeur d’asile dans l’UE. Concrètement, cela signifie qu’un migrant arrivé en Europe par l’Italie qui s’est déplacé jusqu’en Allemagne doit être ramené en Italie, où sa demande d’asile sera examinée. Une règle décriée par la Grèce et l’Italie, principales portes d’entrée migratoires dans l’Union européenne, que la Commission européenne entend réformer avec son nouveau Pacte sur la migration et l’asile, présenté en septembre 2020.

Aux frontières extérieures, une politique commune de contrôle

L’Union européenne peut également s’exprimer sur la politique de gestion des frontières extérieures. La Commission européenne peut en effet faire des recommandations aux Etats membres, comme elle l’a fait par exemple au mois de mars 2020, au commencement de la crise du Covid-19. Elle avait alors recommandé de “fermer” les frontières extérieures de l’UE aux vols en provenance de pays tiers. Cette recommandation, bien que non contraignante, avait été appliquée par l’ensemble des Etats membres. En juin 2020, le Conseil de l’UE, avait ensuite adopté une recommandation prônant la réouverture progressive des frontières pour les voyageurs en provenance de pays dans lesquels l’épidémie demeurait maîtrisée. Une recommandation appuyée à l’époque par la Commission européenne dans un texte permettant une reprise coordonnée des arrivées aux frontières extérieures de l’UE.

Le 28 janvier 2021, le Conseil a actualisé la liste des pays à partir desquels les voyageurs pouvaient se rendre sur le territoire de l’Union pour des déplacements non essentiels : elle mentionne donc la Thaïlande, la Corée du Sud, Singapour, la Nouvelle-Zélande, l’Australie, le Rwanda et, sous réserve de réciprocité, la Chine. Bien que non contraignante, cette liste est appliquée par l’ensemble des Etats membres. Cela signifie donc que les voyageurs en provenance de tous les autres pays du globe ne peuvent se rendre sur le territoire de l’Union pour des voyages non essentiels. Cette liste est modulable et actualisée en fonction de critères épidémiologiques.

Entre Brexit et variant britannique, le cas particulier du Royaume-Uni

Autre point crucial, la question du contrôle des voyageurs en provenance du Royaume-Uni. Alors qu’un variant 40 % plus contagieux du coronavirus s’y propage et que Londres est définitivement sortie de l’Union européenne depuis le 1er janvier 2021, de nouvelles mesures restrictives ont été mises en place pour encadrer les échanges avec le pays.

La Commission européenne a ainsi adopté une recommandation en date du 22 décembre. Elle préconise la suspension de tous les voyages non essentiels. Néanmoins, les citoyens de l’UE et britanniques qui souhaiteraient se rendre dans leur pays de résidence doivent être exemptés de “toute restriction temporaire supplémentaire” s’ils peuvent justifier d’un test négatif ou s’ils observent une période de quatorzaine. L’exécutif européen conseille de ne pas suspendre les vols ou trains pour assurer la continuité des déplacements essentiels de part et d’autre de la Manche. La France a par exemple suivi ces recommandations, interdisant les déplacements depuis le Royaume-Uni le 31 janvier, à l’exception de ceux relevant d’un motif impérieux.

Enfin, le Brexit a également eu pour conséquence le rétablissement des frontières physiques du Royaume-Uni. A une exception près : la frontière entre l’Irlande du nord et la République d’Irlande demeure ouverte pour faciliter les échanges entre les deux parties de l’île. Cette particularité a été autorisée par le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord, issu de l’accord de retrait conclu entre l’Union européenne et le Royaume-Uni en octobre 2019.

L’Union européenne joue également un rôle important aux frontières extérieures via l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, aussi appelée Frontex. Basée à Varsovie, cette agence a été créée pour épauler les Etats membres de l’UE et de l’espace Schengen dans le contrôle des points de passage aux frontières avec des pays tiers. Elle contribue notamment à l’enregistrement et à l’identification des migrants à leur arrivée, et agit principalement en Méditerranée. Ses agents sont toujours accompagnés de fonctionnaires de l’Etat membre dans lequel ils agissent. Outre cette prérogative de contrôle, Frontex coordonne aussi les opérations de renvois de migrants irréguliersvers leurs pays d’origine, les Etats restant libres de déterminer qui doit être renvoyé ou non. Frontex travaille également en lien étroit avec Europol sur les questions de criminalité transfrontalière (trafic de drogue et d’êtres humains, terrorisme…).

Enfin, l’Union a mis en place la directive données des dossiers passagers (PNR) permettant aux Etats membres de consulter les informations personnelles sur les passagers collectées par les transporteurs aériens. Hors UE, le système d’information Schengen (SIS) permet aux Etats membres de la zone d’enregistrer et de partager des informations sur les entrées et sorties de l’espace Schengen.

Cette politique commune de contrôle n’empêche pas les Etats membres de pouvoir prendre des dispositions unilatérales impactant directement les frontières extérieures de l’Union européenne. Ainsi, en février 2021, la Grèce, dont l’économie est particulièrement dépendante du tourisme, a notamment  passé un accord autorisant les ressortissants israéliens pouvant justifier de leur immunité vaccinale contre le Covid-19 de se rendre librement sur le territoire grec. Les campagnes de vaccination menées dans de nombreux pays dans le monde ont naturellement ouvert le débat sur ces “passeports vaccinaux”, permettant aux voyageurs immunisés de pouvoir se déplacer librement.

 

 

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